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摘要：

道路的反復挖掘，不僅會造成交通堵塞、影響居民的日常生活，還會影響市容環(huán)境、破壞空氣質(zhì)量。地下綜合管廊不僅能避免道路反復挖掘造成的負面影響，而且能有效利用地下空間，科學的地下綜合管理建設模式還能節(jié)約工程全生命周期的經(jīng)濟成本。地下綜合管廊的效益不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟數(shù)據(jù)上，更多地表現(xiàn)在社會效益上。地下綜合管廊建設在我國自2015年以來大規(guī)模推進，采用PPP模式建設地下綜合管廊更是被國家鼓勵和倡導。

2015年6月1日實施的《城市綜合管廊工程技術規(guī)范》（GB50838-2015）規(guī)定：綜合管廊工程的結(jié)構(gòu)設計使用年限為100年。地下綜合管廊的不可逆轉(zhuǎn)性決定百年管廊的必要性，但"百年管廊"對我國法律體系提出了挑戰(zhàn)。面對"百年管廊"，筆者從六個方面提出了中國法律與"百年管廊"的匹配問題和匹配建議。

一、地下綜合管廊的概念和特性

（一）地下綜合管廊的概念

《城市綜合管廊工程技術規(guī)范》（GB50838-2015）把地下綜合管廊定義為：建于城市地下用于容納兩類及以上城市工程管線的構(gòu)筑物及附屬設施，包括干線綜合管廊、支線綜合管廊、纜線綜合管廊。

《臺灣共同管道法》共同管道是指設于地面上、下，用于容納二種以上公共設施管線之構(gòu)造物及其排水、通風、照明、通訊、電力或有權(quán)安全監(jiān)視（監(jiān)測）系統(tǒng)等之各種設施。

筆者認同《城市綜合管廊工程技術規(guī)范》（GB50838-2015）關于地下綜合管廊的定義，但"設于地下"不是綜合管廊的必要充分條件。

（二）地下綜合管廊的特性

1、地下綜合管廊具有準公共產(chǎn)品性；

2、壟斷性；

3、建筑物業(yè)性；

建筑物業(yè)性是地下綜合管廊可以運營的根本，同時也是通過PPP對綜合管廊項目進行運作的前提條件。

建筑物業(yè)屬性是指投資者對建成的建筑物具有所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、可以通過租賃、轉(zhuǎn)讓等取得收益，并且其資產(chǎn)價值具有可評估性。

二、地下綜合管廊建設的PPP模式

（一）國家鼓勵通過PPP模式建設地下綜合管廊

《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》（國辦發(fā)【2015】61號）指出：推廣運用PPP模式，鼓勵社會資本組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設和運營管理。

《關于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》（財建【2014】839號）：中央財政對地下綜合管廊試點城市給予專項資金補助，一定三年，具體補助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年5億元，省會城市每年4億元，對采用PPP模式達到一定比例的，按上述比例補助基數(shù)獎勵10%。

2016年2月16日，財政部、住建部啟動"2016地下綜合管廊試點城市申報"。試點要求：試點城市地下綜合管廊建設長度不少于30公里，建設區(qū)域包括城市新區(qū)和老舊區(qū)；入廊管線不少于3類（含3類），且包括燃氣、排水管線；明確試點工作中PPP模式操作項目投資占試點工作總投資比例，以及這些項目工程量占試點工作總工程量的比例。

（二）地下綜合管廊多采用 BOT、BOO等PPP模式。

在BOT模式下，政府與社會資本簽署BOT協(xié)議，由項目公司具體負責地下綜合管廊的設計、投資、建設、運營，并在運營期滿后將管廊無償移交給政府或政府機構(gòu)。運營期內(nèi)，政府授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，項目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)向管線單位收取租賃費用，并由政府每年度根據(jù)項目的實際運營情況進行核定并通過財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予項目公司可行性缺口補助。

在BOO模式下，政府與社會資本簽署BOO協(xié)議，由項目公司具體負責地下綜合管廊的設計、投資、建設、運營，政府同時授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，項目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)向管線單位收取租賃費用，項目公司對管廊資產(chǎn)享有所有權(quán)。特許經(jīng)營期滿，項目公司可通過法定程序再次獲得特許經(jīng)營權(quán)，或?qū)⒐芾瘸鲎饨o其他竟得特許經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營者。

三、PPP模式下地下綜合管理建設的法律匹配

《城市綜合管廊工程技術規(guī)范》（GB50838-2015、"規(guī)范"）規(guī)定：綜合管廊工程規(guī)劃應符合城市總體規(guī)劃要求，規(guī)劃年限應與城市總體規(guī)劃一致，并應預留遠景發(fā)展空間?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第十七條規(guī)定：城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為二十年，城市總體規(guī)劃還應當對城市更長遠的發(fā)展做出預測性安排。

《城市綜合管廊工程技術規(guī)范》（GB50838-2015）規(guī)定：綜合管廊工程的結(jié)構(gòu)設計使用年限為100年。

中國現(xiàn)有法律多與20年城市總體規(guī)劃相匹配，"百年管廊"是對中國現(xiàn)行法律的挑戰(zhàn)。然而，法律為經(jīng)濟服務，經(jīng)濟發(fā)展的要求是法律完善的風向標。筆者從以下六個方面分析了中國現(xiàn)行法律與百年管廊的矛盾，同時提出匹配建議。

（一）綜合管廊建設用地使用權(quán)取得方式的法律匹配

根據(jù)《劃撥用地目錄》，城市基礎設施用地經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，可以通過劃撥方式取得土地使用權(quán)。其中城市基礎設施包括供水設施、燃氣供應設施、供熱設施、公共交通設施、環(huán)境衛(wèi)生設施、道路廣場、公共綠地。沒有提及地下綜合管廊。筆者建議《目錄》中在城市基礎設施項下增加地下綜合管廊可以通過劃撥方式取得土地使用權(quán)。

（二）建設用地使用權(quán)最高年限的法律匹配

根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條規(guī)定，土地使用權(quán)出讓最高年限為五十年。

《城市綜合管廊工程技術規(guī)范》（GB50838-2015、"規(guī)范"）規(guī)定：綜合管廊工程的結(jié)構(gòu)設計使用年限為100年。

現(xiàn)有法律關于"地下綜合管廊土地使用權(quán)的年限"與百年管廊不匹配，筆者建議在以出讓方式取得綜合管理建設用地使用權(quán)的情形下，綜合管廊土地使用權(quán)出讓最高年限與綜合管廊結(jié)構(gòu)設計使用年限相配。

（三）地下綜合管理本體、艙室的不動產(chǎn)物權(quán)登記

《物權(quán)法》規(guī)定，不動產(chǎn)物權(quán)的設立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記。

《不動產(chǎn)登記暫行條例》第五條規(guī)定了可以登記的不動產(chǎn)權(quán)利，但沒有明確地下綜合管廊本體、艙室所有權(quán)是否可以作為不動產(chǎn)權(quán)利登記。

本人認為：地下綜合管廊本體和艙室權(quán)屬界線封閉且具有獨立使用價值的空間，符合不動產(chǎn)單元的特征，應當作為不動產(chǎn)物權(quán)登記的客體。

地下綜合管廊本體和艙室的不動產(chǎn)權(quán)利登記在采用BOOT或BOO等社會資本擁有所有權(quán)的PPP模式下對社會資本具有非常重要的意義。同時，對管線單位入廊，明確管線單位和管廊運營單位的權(quán)利義務邊界也具有重要意義。

（四）地下綜合管廊艙室有償使用年限的匹配

《國務院關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》：地下綜合管廊運營單位要完善管理制度，與入廊管線單位簽訂協(xié)議，明確入廊管線種類、時間、費用和責權(quán)利等內(nèi)容。

《合同法》二百一十四條規(guī)定：租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無效。

最多二十年的租賃使用期嚴重影響管線單位入廊動力、也嚴重影響社會資本的收益回報。筆者建議：通過立法賦予管線單位在合理條件下對原艙室或空間的優(yōu)先承租的權(quán)利及續(xù)租的法定權(quán)利和法定義務；同時，賦予管廊運營單位及其承繼者將原艙室或空間繼續(xù)出租給原管線單位的法定義務。

（五）地下綜合管廊工程材料和預制構(gòu)件的質(zhì)量要求

《產(chǎn)品質(zhì)量法》第四十五條：因產(chǎn)品存在缺陷造成損害要求賠償?shù)恼埱髾?quán)，在造成損害的缺陷產(chǎn)品交付最初消費者滿十年喪失，但尚未超過明示的安全使用期的除外。

據(jù)此，除產(chǎn)品明示更長的安全使用期外，地下綜合管廊工程材料和預制構(gòu)件的供應商對其產(chǎn)品僅承擔10年承擔賠償責任的時限，這與綜合管廊100年結(jié)構(gòu)設計要求不匹配，故，筆者建議：

1、對地下綜合管廊使用的永久的、不易維修更換的、不可逆轉(zhuǎn)的工程材料和預制構(gòu)件的生產(chǎn)企業(yè)建立生產(chǎn)許可證制度；

2、對地下綜合管廊使用的永久的、不易維修更換的、不可逆轉(zhuǎn)的工程材料和預制構(gòu)件建立強制質(zhì)量檢驗制度；

3、對地下綜合管廊中的永久的、不易維修更換的、不可逆轉(zhuǎn)的工程材料和預制構(gòu)件的生產(chǎn)企業(yè)建立強制企業(yè)質(zhì)量體系認證制度。

4、要求地下綜合管廊中的永久的、不易維修更換的、不可逆轉(zhuǎn)的工程材料和預制構(gòu)件的生產(chǎn)企業(yè)明示100年的安全使用期。

（六）完善城市道路管理制度

道路的科學規(guī)范管理對地下綜合管廊的建設目的實現(xiàn)、PPP模式下地下綜合管廊建設物有所值目標的實現(xiàn)具有重要影響。

《城市道路管理條例》第三十三條規(guī)定：新建、擴建、改建的城市道路交付使用后5年內(nèi)，大修的城市道路竣工后3年內(nèi)不得挖掘，因特殊情況需要挖掘的，須經(jīng)縣級以上城市人民政府批準。

借鑒臺灣《共同管道法》，筆者建議擴大由人民政府批準挖掘的范圍，即考慮管線種類、道路建設計劃的年限、管廊的耐久年期、管線需求的年期、城市總體規(guī)劃等因素擴大禁止挖掘的道路范圍，以及延長道路不得挖掘的期限。

綜上，筆者從以上六個方面分析了中國現(xiàn)行法律與"百年管廊"的匹配問題并提出了相應的匹配建議，希望對"百年管廊"的順利實施和推進起到作用。